城乡选举同权名与实

投诚组

如果没有意外，2010年3月召开的十一届全国人大三次会议，将审议并通过《选举法（修正案）》。此后，“四个农民的选举权等于一个城市人”的局面将成为历史，中国城乡居民的选举权将“一步到位”，实现平等。

　　2009年10月31日，十一届全国人大常委会第十一次会议闭幕。此次会议首次审议了旨在实现城乡选举权平等的《选举法（修正案）》。按计划，该修正案将在2009年12月底接受全国人大常委会第二次审议，2010年3月提交全国人民代表大会“三审”。

　　中国现行《选举法》规定，在全国、省级、县级等人大代表选举中，人大代表名额的分配原则为“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。这意味着，从选举权的意义上，四个农民相当于一个市民——这被称做选举权的“四分之一”条款。

选举同权“一步到位”

　　中国城乡选举权不平等由来已久。1949年以来，《选举法》对各级人大代表在城乡之间分配的比例有多次调整。每次调整都是朝着城乡居民选举权更加平等的方向发展。

　　1953年《选举法》曾规定，全国、省级、县级人大代表在城乡之间的分配比例分别为8∶1、5∶1、4∶1。1979年全国人大通过现行《选举法》，并没有改变1953年《选举法》的上述规定。

　　1982年全国人大第三次修改《选举法》时，把县级人大代表所代表的农村与城镇人口比例，由统一的四倍改为在特定条件下“可小于4∶1直至1∶1”，而全国和省级人大代表的人口比例不变。

　　1995年全国人大第四次修改《选举法》时，实行了更加平等的选举，将全国与省人大代表的农村与城镇人口比例分别从8∶1、5∶1修改为4∶1，与县级人大每一代表所代表的城乡人口比例相同。这些条款俗称选举权的“四分之一”条款。

　　1978年以来，随着中国改革开放的深入，城镇化水平也大大提高。截至2008年底，國镓统计局公布的城镇人口占全国总人口的比例已达45.7％，而且该比例还将继续提高。“四分之一”条款的歧视性问题更为突出，因此，近年来全国人大代表多次要求修改《选举法》。

　　2007年10月，中共十七大报告提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。此后，关于城乡平等选举权是分步实行还是一步到位，各方面曾有不同意见。此次《选举法（修正案）》经多方调研、测算，决定“一步到位”实现城乡选举权平等。

　　2008年，《选举法》修订列入十一届全国人大立法规划。经多次调研、讨论、修改，今年10月27日，全国人大常委会首次审议《选举法（修正案）》草案，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

　　具体而言，此次《选举法（修正案）》改变了现行《选举法》关于全国人大代表、省级人大代表、县级人大代表在城乡之间的分配原则，即由现行“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”，改为“按照每一代表所代表的人口数相同的原则”分配，同时“保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表”。

　　全国人大常委会法制工作委员会主任李适时就《选举法（修正案）》作说明时指出，此次《选举法》修改，重点是落实中共十七大实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求。

　　中国人民大学法学院教授胡锦光指出，各级人大代表所代表的农村和城市人口数由4∶1改为1∶1，从现实政治层面看，仅影响各级人大代表的分配；长期看，对选民权利意识的觉醒、实现真正平等的人大代表选举具有实质意义。

“农民代表不会大幅增加”

　　《财经》记者发现，与社会流行的认识不同，诸多宪政学者指出，受制于中国现有人大选举体制，《选举法》此次修改，只是影响全国、省级、县级人大代表在各地区的分配，并不会导致各级人大中农民身份的代表大幅增加。

　　在中国，人民代表大会共分全国、省级、市级、县级、乡镇等五个层级。其中，县（区）、乡镇两级人大代表由选民直接选举产生。而全国、省级、设区的市人大代表，则是由下级人大代表间接选举产生。

　　在全国、省级、设区的市等三级人大中，由于其代表由下一级人大间接选举产生，而代表候选人源于主席团提名和人大代表联名提出，这给选举组织者平衡各方面利益预留了空间，因此《选举法》修订后，农民代表并不会大幅增加。

　　事实上，1995年《选举法》修订，把全国人大代表和省级人大代表所代表的农村和城市人口比例分别由过去的8∶1、5∶1改为4∶1，全国人大和省级人大代表中，真正的农民身份的代表不仅没有明显增加，反而还有所减少。

　　采访中，诸多宪政学者指出，此次《选举法》修改后，各省的全国人大代表数量将发生较大变化。预计北京、上海等城市化程度较高的直辖市，在十二届全国人大中，全国人大代表名额将减少，而河南、山东等人口大省，其全国人大代表的名额将会增加。

　　或许正是因此，《选举法（修正案）》第16条新增第二款，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成”。

　　全国人大常委陈斯喜指出，这次《选举法》修改，除了实现城乡同比例选举，还突出解决了全国人大代表在地区之间分配不太平等的问题。今后全国人大代表分配上，各地都有相同的基数，在该基数上再按人口多少分配。

　　与此同时，在某一省份内部，省级人大代表在各地市的分配也会有变化。四川省雅安市人大常委会人事代表工作委员会主任张庭才告诉《财经》记者，以雅安市为例，该市现有省级人大常委会人事代表24人。实行按相同人口比例选举省人大代表后，雅安市的省人大代表名额将会有所增加。

　　就直接选举的县乡两级而言，由于乡镇人口以农民为主，而且“四分之一”条款并不涉及乡镇人大代表选举，此次《选举法》修改并不会影响乡镇人大代表选举。

　　对县级而言，过去是实行农村每一代表代表的人口数四倍于城市，此次《选举法》修订后，由于城乡按相同人口比例选举，农民代表的数量会增加较多。

　　江苏省射阳县2007年底人大换届时，试行城乡按相同人口比例选举人大代表。据新华社报道，2007年该县城镇人口超过44万，农村人口54万。全县325人大代表名额，按城镇和农村每一代表代表3050人分配。在农村人口减少的背景下，农村代表数由上一届的162名增至2007年的180名，增加了18名，城市代表则净减少了28名。

　　2007年11月28日，山东省淄博市淄川区人大换届选举，也实行城乡按相同人口比例选举人大代表。新当选253名人大代表中，农民代表为112名。虽然该区农村人口数比上届减少近6万人，但来自农村的人大代表比上届增加了11人。

关键是改革选举制度

　　诸多宪政学者向记者指出，此次修订《选举法》，对实现城乡平等、扩大基层民主，无疑是一种进步。

　　但也有学者指出，目前中国人大制度改革的核心，依然是推进选举制度的改革，通过科学划分选区、提高选举的竞争性、逐步扩大直接选举的范围，确保各级人大代表能真正代表选民的利益。

　　中国政法大学教授蔡定剑指出，人大制度的改革核心依然是人大选举制度的改革，要通过改革人大代表的产生方式，改变各级人大中领导干部代表过多的格局。尤其是在间接选举中，更要提高选举的竞争性，避免由有关部门内部确定。

　　在中国人民大学教授胡锦光看来，目前最重要的是要确保各级人大代表能真正代表选民的利益。市场经济产生不同的利益群体，应确保各阶层通过人大代表去表达利益诉求。如果人大代表不能代表选民利益，社会利益表达就会偏离法治轨道，影响社会稳定。

　　胡锦光认为，要确保每一个人大代表真正代表选民的利益诉求，一方面，要提高人大代表选举的竞争性，反映各方面、各阶层的利益；另一方面，应以各级人大代表直接选举为最终目标，扩大人大代表直选的范围。

　　中国社会科学院法学所研究员莫纪宏指出，选举制度改革应以保障公民选举权的实现为核心。在城乡按相同人口比例选举人大代表的同时，应淡化目前按职业或身份选举人大代表的做法，按照科学原则划分规模适当的选区，综合平衡各选区、各选举单位的利益。

　　值得一提的是，中国1亿多流动人口的选举权引起了各方面的关注。据《财经》记者了解，在今年10月底的全国人大常委会上，诸多委员提出，应该通过《选举法》修改，确保现有1亿多流动人口的选举权。

　　中国目前流动就业的农民工达到1.5亿人，而具有城镇户籍的流动人口可能也有数千万。由于现有《选举法》依然是按户籍人口为主登记选民，这已经影响到近两亿人行使选举权和被选举权。加快改革户籍制度，切实保障流动人口的选举权，也是立法者不能不面对